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23 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul TJ-MS - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 14134196820188120000 MS 1413419-68.2018.8.12.0000 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul

3 de julho de 2019

Órgão Especial

Direta de Inconstitucionalidade - Nº 1413419-68.2018.8.12.0000 -Tribunal de Justiça

Relator – Exmo. Sr. Des. Luiz Gonzaga Mendes Marques

Requerente : Prefeito do Município de Rio Verde de Mato Grosso

Proc. Município : Viviane Viana de Souza (OAB: 17855/MS)

Proc. Município : Karla Danielle de Albuquerque Arruda (OAB: 12247/MS)

Proc. Município : Ana Paula Silva Leão Oliveira (OAB: 20698/MS)

Requerido : Câmara de Vereadores do Município de Rio Verde de Mato Grosso

E M E N T A - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR – SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA LEI MUNICIPAL 1.157/2018 – MUNICÍPIO DE RIO VERDE DE MATO GROSSO – VIABILIDADE – INDICATIVOS DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – POLÍTICA SOBRE COLETA DOMICILIAR, DESTINAÇÃO FINAL DO LIXO E IMPLEMENTAÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO – MATÉRIA A SER TRATADA POR LEI COMPLEMENTAR REGULADA POR LEI ORDINÁRIA – VULNERAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA OBRIGAÇÃO DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE, DA INTEGRAÇÃO REGIONAL E RAZOABILIDADE – FUMAÇA DO BOM DIREITO E PERIGO DA DEMORA DEMONSTRADOS – CONCESSÃO.

O deferimento de medida cautelar em ação de direta de inconstitucionalidade exige, a exemplo das demais medidas cautelares, a demonstração da fumaça do bom direito e o perigo da demora.

Verifica-se a relevância da fundamentação que permeia as alegações da parte autora, com indicativos de inconstitucionalidade formal e material da lei impugnada, tendo em vista que se trata de lei ordinária e dispõe de matérias reservadas à lei complementar, além de, aparentemente, vulnerar o sistema estadual do meio ambiente, os princípios da integração regional e da razoabilidade, incentivando a manutenção do sistema atual, com a presença de lixão no Município, e acarretando maiores gastos aos cofres públicos.

Constatado potencial prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada, ante a insegurança jurídica causada pela manutenção da eficácia de lei, em tese, inconstitucional, com prejuízos à organização da Administração Pública e reflexos ao interesse público, impõe-se o deferimento da medida cautelar.

Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os juízes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça, na conformidade da ata de julgamentos, por unanimidade e, com o parecer, deferir a medida cautelar, nos termos do voto do Relator. Ausente, justificadamente, o Des. Divoncir Schreiner Maran.

Campo Grande, 3 de julho de 2019.

Des. Luiz Gonzaga Mendes Marques - Relator

Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul

R E L A T Ó R I O

O Sr. Des. Luiz Gonzaga Mendes Marques.

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Rio Verde de Mato Grosso , impugnando a Lei Municipal n.º 1.157/2018, editada e promulgada pela Câmara de Vereadores daquela localidade, a qual “Dispõe sobre objetivos, instrumentos, princípios e instalação de Aterro Sanitário no Município do Rio Verde de Mato Grosso – MS, e dá outras providências”, sob alegação de inconstitucionalidade formal e material em razão do vício de iniciativa, que era do chefe do Poder Executivo municipal, por dispor de matérias reservadas à lei complementar e por violação ao sistema estadual do meio ambiente e ao princípio da integração regional, tudo em desacordo com a Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul.

Sustenta que a legislação impugnada viola a Constituição Estadual em diversos dispositivos, a saber: art. 15, § 2º; art. 167, I e IV; art. 244; art. 214, § 2º e § 3 º; art. 222, § 2º, IV, VI e XIX. Assim, argumenta que vetou integralmente o projeto de lei, todavia, o veto foi superado pelo legislativo municipal que promulgou a Lei n.º 1.157, em 10 de setembro de 2018.

Discorre sobre a competência dos municípios para legislar sobre matéria ambiental, mais especificamente sobre a coleta domiciliar, destinação final do lixo e implementação de aterro sanitário, tudo em conformidade com os dispositivos pertinentes da Constituição Federal, da Constituição Estadual, da Lei Federal n.º 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos – LPNRS), além da Lei Orgânica do Município de Rio Verde de Mato Grosso e da Lei Complementar n.º 7/2007 (Plano Diretor Estratégico do Município), sustentando que a legislação combatida está em dissonância com referidos diplomas normativos.

Destaca os seguintes pontos a justificar a existência de inconstitucionalidade formal: matéria reservada à lei complementar municipal; vício de iniciativa, que seria do chefe do Poder Executivo; legislação que extrapola a competência municipal, por tratar de questão de interesse regional; e inobservância dos limites à suplementação de lei federal.

Aponta, outrossim, inconstitucionalidade material, por violação ao princípio de obrigação de proteção ao meio ambiente, consagrado no art. 222 da Constituição Estadual, visto que impossibilita a extinção do lixão municipal, e ao princípio da razoabilidade, pois, ao estabelecer área de proteção de vinte quilômetros, inviabiliza a implantação de aterro sanitário no Município.

Indicando a presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, pugna pela concessão de medida cautelar, a fim de suspender liminarmente a eficácia da Lei Municipal n.º 1.157/2018. Quanto ao mérito, requer seja declarada a inconstitucionalidade da mencionada legislação.

Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul

517 do RITJMS, o qual não se manifestou, conforme certidão de fl. 210.

Parecer pelo deferimento parcial do pedido cautelar, a fim de suspender a eficácia dos dispositivos que tratam da vedação de aterros sanitários, fls. 214-226.

V O T O

O Sr. Des. Luiz Gonzaga Mendes Marques. (Relator)

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Rio Verde de Mato Grosso , impugnando a Lei Municipal n.º 1.157/2018, editada e promulgada pela Câmara de Vereadores daquela localidade, a qual “Dispõe sobre objetivos, instrumentos, princípios e instalação de Aterro Sanitário no Município do Rio Verde de Mato Grosso – MS, e dá outras providências”, sob alegação de inconstitucionalidade formal e material em razão do vício de iniciativa, que era do chefe do Poder Executivo municipal, por dispor de matérias reservadas à lei complementar e por violação ao sistema estadual do meio ambiente e ao princípio da integração regional, tudo em desacordo com a Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul.

Sobre o tema, assim dispõe a Constituição Federal:

“Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.

§ 1º A competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado, sendo a lei de organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça.

§ 2º Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.”

E a Constituição Estadual:

“Art. 114. Compete ao Tribunal de Justiça:

(…)

II - processar e julgar, originariamente:

(...)

e) as representações de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal e as que tiverem por objetivo a intervenção em município, nos termos desta Constituição;”

Na hipótese, insurge-se o requerente contra a legislação referida que dispõe sobre objetivos, instrumentos, princípios e diretrizes para a gestão integrada de resíduos sólidos e instalação de aterro sanitário no Município de Rio Verde, sob alegação de inconstitucionalidade formal e material, consubstanciada em vício de iniciativa, por dispor de matérias reservadas à lei complementar e por violação ao

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sistema estadual do meio ambiente e ao princípio da integração regional.

Argumenta que o advento da referida legislação no ordenamento jurídico municipal inviabiliza a implementação da respectiva política sobre coleta domiciliar, destinação final do lixo e implementação de aterro sanitário, em total desacordo com a política nacional de resíduos sólidos.

Justifica a existência de inconstitucionalidade formal nas seguintes teses: matéria reservada à lei complementar municipal; vício de iniciativa, que seria do chefe do Poder Executivo; legislação que extrapola a competência municipal, por tratar de questão de interesse regional; e inobservância dos limites à suplementação de lei federal.

E a inconstitucionalidade material por violação ao princípio de obrigação de proteção do meio ambiente, consagrado no art. 222 da Constituição Estadual, visto que impossibilita a extinção do lixão municipal, e ao princípio da razoabilidade, pois, ao estabelecer área de proteção de vinte quilômetros, inviabiliza a implantação de aterro sanitário no Município.

Apontando a presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, pugna pela concessão de medida cautelar, a fim de suspender liminarmente a eficácia da Lei Municipal n.º 1.157/2018, até o julgamento de mérito.

A Câmara Municipal não se manifestou, fl. 210, e o parecer da PGJ é pelo deferimento parcial do pedido cautelar, fls. 214-226.

Pois bem. A medida cautelar, concedida de forma liminar, consiste em provimento jurisdicional pronunciado no início do processo, pelo qual se busca garantir a efetividade de uma futura decisão judicial a ser proferida em caráter exauriente. Trata-se, pois, de decisão destinada à salvaguarda de um posterior pronunciamento, cuja efetividade pode ser comprometida pelos efeitos da morosidade processual.

No campo das ações destinadas ao controle abstrato de constitucionalidade, notadamente a ação direta de inconstitucionalidade, como no caso, a concessão de medida cautelar em caráter liminar tem o objetivo de suspender a eficácia do objeto questionado, impedindo que os efeitos da norma supostamente inconstitucional se prolongue indefinidamente até o julgamento definitivo da ação.

A concessão da medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade tem previsão no art. 102, I, p, da Constituição Federal, e art. 10 e seguintes da Lei n.º 9.868/99.

Relativamente ao tema, o professor Luiz Guilherme Marinoni, com a sabedoria que lhe é peculiar, ensina que:

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necessário à solução da ação direta, possa trazer prejuízos irreversíveis. É claro que, em certos casos, será adequado realizar um balanceamento entre as vantagens e desvantagens de suspensão da aplicação da Norma.” (Curso de direito constitucional / Ingo Scarlet, Luis Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero. 4ª ed. ampl., incluindo novo capítulo sobre princípios fundamentais. São Paulo: Saraiva. 2015, pág. 1104)

Nota-se, portanto, que para a concessão da medida cautelar, é necessário que haja fundamentação relevante sobre a inconstitucionalidade do objeto, indicativa da plausibilidade do direito alegado. Além disso, também é preciso demonstrar o perigo de dano irreparável ou de incerta reparação no caso de se manter a eficácia da norma apontada como inconstitucional até o julgamento da ação.

Exige-se, em conclusão, a demonstração cumulativa do fumus boni iuris e do periculum in mora que, aliás, são os requisitos gerais para a concessão das tutelas jurisdicionais provisórias no Direito Processual Civil.

Nesse sentido, a propósito, é o seguinte julgado do Órgão Especial desta Corte:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE CORUMBÁ. MEDIDA CAUTELAR. NECESSIDADE DO PREENCHIMENTO CONCOMITANTE DO FUMUS BONI IURIS E DO PERICULUM IN MORA. PREVISÃO DE IMUNIDADE FORMAL (PROCESSUAL) DE VEREADORES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO PROCESSUAL. PROBABILIDADE DO DIREITO EVIDENCIADA. ATO NORMATIVO IMPUGNADO EM VIGOR HÁ MAIS DE 28 (VINTE E OITO) ANOS. AUSÊNCIA DO PERIGO DO DEMORA. CAUTELAR INDEFERIDA. Para a concessão de medida cautelar em ação direta de constitucionalidade mister se faz, como nas demais medidas liminares em geral, o preenchimento concomitante dos requisitos fumus boni iuris e periculum in mora. No caso em julgamento, não obstante a probabilidade do direito alegada estar evidenciada, o perigo da demora não se encontra presente, porquanto o ato normativo impugnado está em vigor há mais de 28 (vinte e oito) anos, apenas tendo sido transformado o § 4º, do art. 45, da Lei Orgânica do Município de Corumbá, de 5.4.1990, no parágrafo único do mesmo comando normativo. (Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 2000819-97.2017.8.12.0000, Rel. Des. Sérgio Fernandes Martins, julgado em 18/04/2018)”

No presente caso, como já destacado, o autor postula a concessão de medida cautelar, visando suspender os efeitos da Lei impugnada até o julgamento do mérito da presente ação direta de inconstitucionalidade.

Após o exame inicial dos elementos contidos na ação constitucional, à luz dos dispositivos tidos por violados das Constituições Estadual e Federal, e em juízo de cognição sumária, entendo que a medida cautelar deve ser concedida.

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processual, a fim de verificar a presença dos requisitos legais atinentes ao pedido de liminar, indica uma possível inconstitucionalidade da norma impugnada, em um primeiro plano, sob a ótica formal, tendo em vista que parece regular de forma abrangente e exaustiva matéria reservada à lei complementar municipal.

Nesse aspecto, deve o julgador fazer um exame sistemático do parâmetro de controle, in casu, o art. 214, § 2º, da Constituição Estadual, em sintonia com a Lei Complementar Municipal n.º 7/2007 (Plano Diretor Estratégico do Município de Rio Verde).

Veja o disposto nas normas constitucional estadual e complementar municipal:

Constituição Estadual

“Art. 214. O Plano Diretor, obrigatório para todos os Municípios, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana e deverá considerar:

(…)

§ 1º Lei municipal estabelecerá em conformidade com as diretrizes do Plano Diretor , normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo , índices urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas pertinentes.” (destaquei)

Lei Complementar Municipal n.º 7/2007 (Plano Diretor Estratégico do Município de Rio Verde)

“Art. 176. Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do provo essencial à sadia qualidade de vida , impondo ao Poder Público e à comunidade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Município:

(…)

II – Definir em lei complementar, os espaços territoriais do Município e seus componentes a serem especialmente protegidos , sendo a alteração e suspensão permitidas somente através da lei, vedada a qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;” (destaquei)

Por outro lado, a Lei Municipal n.º 1.157/2018, ora impugnada, espécie de legislação ordinária, assim dispõe em seu art. 1º:

“Esta Lei define objetivos, instrumentos, princípios e diretrizes para a gestão integrada de resíduos sólidos e define distância mínima da área urbana para instalação de Aterro Sanitário com vistas à prevenção e o controle da poluição, a proteção e recuperação da qualidade do meio ambiente, a inclusão social e a promoção da saúde pública, assegurando a minimização dos impactos de odores, bem como do uso adequado dos recursos ambientais no Município de Rio Verde de Mato Grosso – MS.”

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Portanto, o cenário é o seguinte: a Constituição Estadual impõe a todos os municípios de Mato Grosso do Sul a implementação de Plano Diretor, através de lei municipal que regulará, dentre outras matérias, o uso do solo e a proteção do meio ambiente; no Município de Rio Verde, o Plano Diretor foi instituído através da Lei Complementar n.º 07/2007, que regula, além de outros pontos, a utilização do solo e a proteção do meio ambiente; a Lei impugnada, que não é complementar, mas ordinária, passou a tratar do tema, de acordo com o disposto no artigo 1º acima transcrito.

É sabido que, na essência, lei ordinária e lei complementar possuem a mesma natureza jurídica, distinguindo-se apenas quanto ao processo legislativo, ou seja, ao aspecto formal, visto que para a primeira exige-se o quórum de maioria simples ou relativa para sua aprovação (metade mais um dos presentes), ao passo que a segunda exige a maioria absoluta (mais da metade do quórum máximo).

Esta formalidade procedimental para a lei complementar justifica-se na intenção do constituinte de conferir ao regramento normativo de certas matérias, dada a sua importância, uma maior estabilidade, comparativamente a das matérias tratadas por leis ordinárias, de modo que tornou o processo de criação e alteração legislativa mais dificultoso, pois imprescindível a maior participação dos membros do respectivo órgão legislativo.

Nesta ordem de ideias, parece-me que não poderia a matéria tratada na Lei impugnada ser regulada através de lei ordinária, considerando sua relevância e a regulamentação inicial prevista em lei complementar (Plano Diretor), de acordo com o art. 214, § 1º, da Constituição Estadual.

É certo que, em face da lei ordinária, a complementar possui um quórum de aprovação mais complexo, por este motivo a sua modificação ou a regulamentação de matérias nela tratada, devem ocorrer apenas por uma lei do mesmo escalão ou hierarquicamente superior.

Sendo assim, a Lei n.º 1.157/2018, por ser abrangente e regulamentar vários aspectos da temática de resíduos sólidos e, em última análise, da própria proteção ao meio ambiente no Município de Rio Verde e utilização do solo urbano, e, nesse sentido, invadir a atribuição da lei complementar, está em dissonância com Constituição Estadual.

Outrossim, ao regular a forma de implementação de aterro sanitário, permitindo que o Município de Rio Verde de Mato Grosso encaminhe resíduos sólidos para outras cidades, mas proibindo que receba de outros municípios, conforme consta do art. 42 da Lei n.º 1.157/2018, parece incorrer em vício de inconstitucionalidade material, visto que a Constituição Estadual, em diversos dispositivos, ao tempo em que protege a autonomia municipal, fomenta a integração regional, a exemplo do art. 15, § 2º; art. 167, I e IV; e art. 244 da CE (princípio da integração regional).

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em observância e cumprimento à norma constitucional acima descrita, o Município já participa de um plano de gestão integrada de resíduos sólidos para a sub-bacia do rio Taquari, em sistema de consórcio para o manejo de tais resíduos (consórcio 3 – Sonora, Pedro Gomes, Coxim e Rio Verde de Mato Grosso), o que acarreta, inclusive, economia aos cofres municipais.

Neste ponto, me parece, a inconstitucionalidade é dupla, pois além do aspecto material acima colocado, no plano formal igualmente aparenta existir o vício. Não restam dúvidas de que o Município detém competência para legislar sobre meio ambiente, em assuntos de interesse local, bem como suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, nos termos do art. 17, I e II, da CE, todavia, não pode extrapolar esta competência, o que, ao que tudo indica, ocorreu na hipótese.

Finalizando, outros pontos demonstram a possível existência de inconstitucionalidade material na legislação apontada (arts. 11, § 1º; 40, § 1º; e 42, § 1º), pois ao estabelecer área de proteção de vinte quilômetros do limite da área urbana ou de área de proteção de mananciais hídricos, inviabiliza a instalação deste tipo de empreendimento em qualquer área do Município, considerando a hidrografia da região, o que, de maneira paradoxal, incentiva a manutenção da situação atual (presença de lixão), em clara violação ao princípio da razoabilidade e proporcionalidade, bem como da obrigação de proteção ambiental, este último expresso no art. 222, § 1º, da CE, e o outro de forma implícita.

Logo, presente o requisito da aparência do bom direito.

Quanto ao periculum in mora, parece-me igualmente configurado, em estreita e efetiva vinculação com o requisito anterior, tendo em vista que a Lei está em plena vigência, portanto, apta a gerar efeitos.

Nesse aspecto, é inquestionável que a conservação dos efeitos de norma aparentemente inconstitucional, como no caso, é circunstância capaz de ensejar inegável insegurança jurídica, afetando a coerência do ordenamento jurídico, com reflexos no princípio da proteção da confiança, base fundamental da estabilidade nas relações jurídicas intersubjetivas, notadamente daquelas na qual o Estado faz parte. Isso pode gerar consequências graves e irreversíveis, notadamente ao interesse público, emergindo, então, daí, o perigo da demora.

Como bem destacado pelo Procurador-Geral de Justiça em seu parecer, em relação ao requisito ora analisado, “este está refletido na necessidade de cessação imediata da norma violadora da Constituição e dos danos que podem advir da manutenção dos dispositivos invectivados, notadamente em se tratando de norma afeta ao meio ambiente, uma vez que a lei impugnada minimiza nitidamente a proteção estatal”. (fls. 225-226)

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Diante do exposto, em parte com o parecer, DEFIRO O PEDIDO CAUTELAR formulado, diante da presença dos requisitos legais, para suspender, provisoriamente, a eficácia da Lei do Município de Rio Verde de Mato Grosso, MS, n.º 1.157, de 28 de agosto de 2018, até o julgamento de mérito da presente ação direta de inconstitucionalidade.

Notifique-se a Câmara Municipal a fim de que preste informações no tocante ao mérito, no prazo regimental de 30 (trinta) dias, nos termos do art. 519 do RITJMS.

Com as informações, se houver documento novo juntado, dê-se vista à parte autora, pelo prazo de 15 (quinze) dias.

Sem prejuízo do que até aqui foi determinado, intime-se o requerente para que traga aos autos cópia legível do instrumento regulador do consórcio de gestão integrada de resíduos sólidos para a sub-bacia do rio Taquari, firmado pelo Município de Rio Verde de Mato Grosso, no prazo de 15 (quinze) dias, visto que os documentos de fls. 71-73 estão ilegíveis.

Na sequência, encaminhe-se o processo à Procuradoria-Geral de Justiça para parecer, no prazo regimental de 15 (quinze) dias (arts. 521 e 522 do RITJMS).

D E C I S Ã O

Como consta na ata, a decisão foi a seguinte:

POR UNANIMIDADE E, COM O PARECER, DEFERIRAM A MEDIDA CAUTELAR, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. AUSENTE, JUSTIFICADAMENTE, O DES. DIVONCIR SCHREINER MARAN.

Presidência do Exmo. Sr. Des. Paschoal Carmello Leandro

Relator, o Exmo. Sr. Des. Luiz Gonzaga Mendes Marques.

Tomaram parte no julgamento os Exmos. Srs. Des. Luiz Gonzaga Mendes Marques, Des. Eduardo Machado Rocha, Des. Marcelo Câmara Rasslan, Des. Claudionor Miguel Abss Duarte, Des. Paschoal Carmello Leandro, Des. Julizar Barbosa Trindade, Des. Carlos Eduardo Contar, Des. Sérgio Fernandes Martins, Des. Dorival Renato Pavan, Des. Marco André Nogueira Hanson, Des. Ruy Celso Barbosa Florence, Des. Marcos José de Brito Rodrigues, Des. Vladimir Abreu da Silva e Des. Luiz Tadeu Barbosa Silva.

Campo Grande, 3 de julho de 2019.