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6 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

1ª Câmara Cível

Publicação

11/07/2019

Julgamento

10 de Julho de 2019

Relator

Des. Marcelo Câmara Rasslan

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-MS_AC_08055279820118120002_58b2a.pdf
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Inteiro Teor

Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul

9 de julho de 2019

1ª Câmara Cível

Apelação Cível - Nº 0805527-98.2011.8.12.0002 - Dourados

Relator – Exmo. Sr. Des. Marcelo Câmara Rasslan

Apelante : Ministério Público Estadual

Prom. Justiça : Etéocles Brito Mendonça Dias Júnior

Apelado : Jorge Hamilton Marques Torraca

Advogado : Carlos Beno Goellner (OAB: 6274/MS)

Apelada : Sandra Sonda Vieira

Advogado : Edson Ernesto Ricardo Portes (OAB: 7521/MS)

Advogado : Rafael Sonda Vieira (OAB: 315651/SP)

Advogado : Fernando Ricardo Portes (OAB: 9395/MS)

Advogada : Juliana Vanessa Portes Oliveira (OAB: 11927/MS)

Advogado : Carlos Beno Goellner (OAB: 6274/MS)

Apelado : Quetal Consultoria e Serviços Ltda ME

Advogado : Diolino Rodrigues de Souza Filho (OAB: 12123/MS)

Interessado : Município de Dourados

E M E N T A – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINARES DE INÉPCIA DA PEÇA INICIAL – DESCRIÇÃO INDIVIDUAL DA CONDUTA – PROCESSAMENTO DE AGENTE POLÍTICO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – POSSIBILIDADE – INQUÉRITO CIVIL INSTAURADO A PARTIR DE DENÚNCIA ANÔNIMA – NULIDADE AFASTADA – MÉRITO – AUSÊNCIA DE PROVAS APTAS A DEMONSTRAR A OCORRÊNCIA DAS SUPOSTAS ILEGALIDADES – ELEMENTOS DE CONVICÇÃO DEMONSTRADOS APENAS NO INQUÉRITO CIVIL – SERVIÇOS PRESTADOS – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

Os elementos de apuração não podem isoladamente justificar a condenação dos requeridos nas sanções estabelecidas por atos de improbidade, por não pautar uma decisão condenatória fundada nos princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa.

Não havendo prova robusta, ou ainda que minimamente submetida ao contraditório e ampla defesa, da desonestidade que se espera do agente ímprobo, e de elementos de convicção aptos a demonstrar que os serviços contratados não foram realizados nem entregues, bem como do efetivo prejuízo ao erário, é de se manter a sentença de improcedência da ação.

Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os juízes da 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça, na conformidade da ata de julgamentos, por unanimidade, negar provimento ao recurso, com o parecer, nos termos do voto do Relator.

Campo Grande, 9 de julho de 2019.

Des. Marcelo Câmara Rasslan - Relator

Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul

R E L A T Ó R I O

O Sr. Des. Marcelo Câmara Rasslan.

Trata-se de recurso de apelação interporto pelo Ministério Público Estadual contra sentença que, nos autos da ação de improbidade administrativa que move em face de Jorge Hamilton Marques Torraca, Sandra Sonia Vieira e Quetal Consultoria e Serviços Ltda-ME , julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Alega, em síntese, que "resta estreme de dúvidas que as condutas de SANDRA SONDA VIEIRA, que percebeu salário sem prestar o devido serviço ao Município de Dourados, de JORGE HAMILTON MARQUES TORRACA, que consentiu com esta situação (não fiscalizando o cumprimento da carga horária de SANDRA), designando-a para laborar na EMPRESA QUETAL, que tinha por dever contratual de prestar o serviço às suas expensas, romperam com a ordem democrática, atentando contra os princípios basilares da administração pública, especialmente da moralidade e da eficiência." (f. 1.337).

Diz que a apelada Sandra agiu com pretensão de auferir vantagem ilícita, consistente em perceber remuneração sem desempenhar suas funções; que a empresa Quetal Consultoria e Serviços Ltda-ME, de forma deliberada e dolosa, valeu-se da prestação dos serviços da apelada Sandra, de forma irregular, por não contratar funcionário particular para a prestação do serviço; e que o apelado Jorge Hamilton, então Secretario Municipal de Habitação, intencionalmente deixou de desempenhar sua função, ao não fiscalizar o efetivo trabalho da servidora Sandra, de modo que fez vista grossa para situação manifestamente ilegal que ocorria dentro de sua pasta.

Assim, entende que os atos configuram nítida prática de ato de improbidade por violação aos princípios da eficiência, legalidade e moralidade, violando assim o disposto no art. 37, da Constituição Federal, enquadrando-se nas disposições dos art. 9.º, 10 e 11, da Lei n.º 8429/92.

Pede o conhecimento e provimento do recurso para condenar os apelados pela prática de atos de improbidade administrativa, conforme pedido de f. 1.367, aplicando-lhes, consequentemente, as sanções do artigo 12, I, II e III, da Lei n.º 8.429/92.

Contrarrazões do apelado Jorge Hamilton Marques Torraca às f. 1.375-89, com preliminares de: a) impossibilidade de aplicar as sanções da Lei n.º 8.429/92 aos agentes políticos; b) extinção da ação por inépcia da inicial por ausência de individualização da conduta dos requeridos; c) ilicitude de provas em razão da colheita de prova oral sem a presença dos investigados, e eivada de vício inicial por ser baseada em denúncia anônima. No mérito, pugna pelo desprovimento do recurso.

Contrarrazões da apelada Sandra Sonda Vieira às f. 1.390-1.406, pelo desprovimento do recurso.

Contrarrazões da empresa Quetal Consultoria e Serviços Ltda às f. 1.407-18, pelo desprovimento do recurso.

Parecer da Procuradoria-Geral de Justiça às f. 1.428-38, pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul

V O T O

O Sr. Des. Marcelo Câmara Rasslan. (Relator)

Trata-se de recurso de apelação interporto pelo Ministério Público Estadual contra sentença que, nos autos da ação de improbidade administrativa que move em face de Jorge Hamilton Marques Torraca, Sandra Sonia Vieira e Quetal Consultoria e Serviços Ltda-ME , julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Diz que a apelada Sandra agiu com pretensão de auferir vantagem ilícita, consistente em perceber remuneração sem desempenhar suas funções; que a empresa Quetal Consultoria e Serviços Ltda-ME, de forma deliberada e dolosa, valeu-se da prestação dos serviços da apelada Sandra, de forma irregular, por não contratar funcionário particular para a prestação do serviço; e que o Apelado Jorge Hamilton, então Secretário Municipal de Habitação, intencionalmente, deixou de desempenhar sua função, ao não fiscalizar o efetivo trabalho da servidora Sandra, de modo que fez o vista grossa para situação manifestamente ilegal que ocorria dentro de sua pasta.

Assim, entende que os atos configuram nítida prática de ato de improbidade por violação aos princípios da eficiência, legalidade e moralidade, violando assim o disposto no art. 37, da Constituição Federal, e a Lei n.º 8429/92.

Pede o provimento do recurso para condenação da requerida Sandra pelo atos tipificados nos art. 9.º, XI, 10 e 11, da Lei n.º 8.429/92, do requerido Jorge nos termos dos art. 10, XII, e 11, da mesma lei, e da requerida Quetal Consultoria e Serviços Ltda – ME, nos termos dos art. 9.º, IV, e 11, da mesma Lei.

Pois bem.

Consta dos autos que, após denúncia anônima, instaurou-se o Inquérito Civil n.º 111/2008/PJPPS/DD, com objetivo de apurar irregularidade na lotação da servidora Sandra Sônia Vieira, a qual desde 1992, foi nomeada no serviço público municipal para exercer atividade de assistente social na Secretaria de Saúde do Município de Dourados/MS.

Em 2007, a servidora foi removida para exercer atividade na Secretaria Municipal de Habitação, e em 13/08/2008, foi designada pelo então secretário municipal de habitação Jorge Hamilton Marques Torraca, também requerido, para acompanhar e fiscalizar atividade realizada pela empresa Quetal Consultoria e Serviços Ltda-ME, também requerida, que havia sido contratada pela Prefeitura Municipal de Dourados para execução do Projeto Social do PAC - Programa de Aceleracao do Crescimento.

Restou apurado que no período de junho de 2007 até agosto de 2008, a requerida Sandra não teria prestado efetivo serviço na Secretaria de Habitação, e que após ser designada para trabalhar junto a empresa Quetal Consultoria e Serviços Ltda-ME, não cumpria sua carga horária e exercia irregularmente sua atividade.

Nesse contexto, ajuizou-se a ação de improbidade.

Após regular instrução, sobreveio sentença de improcedência dos pedidos (f. 1.314-23), por entender o julgador, em síntese, que as provas colhidas durante o inquérito civil não foram confirmadas em juízo, e seus "indícios foram aniquilados por contraprova produzida sob a vigilância do contraditório, analisada em conjunto probandum." (f. 1.323.)

I – Preliminares

Em contrarrazões, o apelado Jorge Hamilton alegou preliminares de: a) impossibilidade de aplicar as sanções da Lei n.º 8.429/92 aos agentes políticos; b)

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extinção da ação por inépcia da inicial por ausência de individualização da conduta dos requeridos; c) ilicitude de provas em razão da colheita de prova oral sem a presença dos investigados, e eivada de vício inicial por ser baseada em denúncia anônima.

Ressalto, por oportuno, que referidas preliminares já foram objeto do julgamento do agravo de instrumento n.º 4003826-05.2013.8.12.0000, interposto contra decisão que rejeitou a defesa e recebeu a inicial.

Com efeito, no tocante à inépcia inicial, ao contrário do que alega o agravante, o Ministério Público descreveu, de forma discriminada qual o dano causado, quais eram os envolvidos na atividade irregular e a forma como cada qual contribuiu para as condutas dolosas, tanto que pediu a condenação individualizada de cada um dos requeridos.

A conduta do ora apelante, conforme bem descrito às f. 7, refere-se a omissão de fiscalização da jornada de trabalho da requerida Sandra, descumprindo, portanto, seu dever de ofício.

No que tange ao fato do apelado exercer, ao tempo dos fatos, cargo político - secretário municipal - não o exime de ser responsabilizado nos termos da Lei n.º 8.429/92.

Não há qualquer óbice ao ajuizamento de ação civil pública de improbidade administrativa em desfavor de agentes políticos. Não obstante o RE 683.235 reconhecer como repercussão geral da matéria a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa a Prefeitos, verifica-se que a orientação do STF é no sentido de que os recursos extraordinários interpostos a respeito da mesma questão é que ficarão sobrestados, não se aplicando aos recursos de apelação.

Também não prospera a tese de nulidade do processo pela instauração baseada em denúncia anônima.

Isso porque a denúncia anônima, por si, não impede que o Ministério Público realize administrativamente as investigações necessárias para formação de juízo de valor sobre a veracidade da notícia, e instaure, para isto, o Inquérito Civil Público.

O que se veda é a propositura de ação temerária, desprovida de averiguações oficiais, fundada unicamente em notícia apócrifa, o que se distancia da situação sob análise, eis que a contratação da ré Sandra Sonda Vieira pelo Município de Dourados restou incontroversa nos autos, bem como que o réu Jorge Hamilton Marques, ora recorrente, seria, ao menos em tese, responsável pela fiscalização de seus serviços, na qualidade de Secretário Municipal de Habitação e Serviços Urbanos.

Ora, a denúncia anônima, por si, não impede que o Ministério Público realize administrativamente as investigações necessárias para formação de juízo de valor sobre a veracidade da notícia, e instaure, para isto, o Inquérito Civil Público.

Certo que o processo não foi instaurado com base, apenas, em denúncia anônima, mas precedido de inquérito civil ao qual foram anexadas provas documentais quanto aos fatos, afastada a nulidade aventada.

Por fim, a oitiva de testemunhas durante a fase de investigação, sem a presença dos investigados, não gera nulidade.

O inquérito civil é procedimento facultativo que visa apenas colher elementos probatórios e informações para o ajuizamento de ação civil pública.

Afasto, portanto, as preliminares.

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administrativa, disciplinado pela Lei n.º 8.429/92, faz-se necessária a presença de três elementos, a saber: o sujeito ativo, o sujeito passivo e a ocorrência de um dos atos danosos tipificados na Lei em três modalidades: os que importam enriquecimento ilícito (art. 9.º); os que causam prejuízo ao erário (art. 10); os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

Sobre o tema, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça "é no sentido de que não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente . Assim, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei nº 8.429/92 é indispensável , para a caracterização de improbidade, que o agente tenha agido dolosamente e, ao menos, culposamente, nas hipóteses do artigo 10. 3. Os atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11 da Lei nº 8429/92 dependem da presença do dolo genérico , mas dispensam a demonstração da ocorrência de dano para a administração pública ou enriquecimento ilícito do agente. 4. (...)"(STJ; AgRg-REsp 1.355.136; Proc. 2012/0246752-8; MG; Segunda Turma; Rel. Min. Mauro Campbell Marques; DJE 23/04/2015).

No que tange ao elemento culpa, a doutrina de Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho Rezende Oliviera 1 , bem esclarece que:

Os atos de improbidade administrativa que causam prejuízos ao erário são os únicos que podem ser praticados sob a forma culposa.

(...)

Isto não significa dizer que todo e qualquer deslize no dia a dia da Administração venha a configurar improbidade administrativa. Existem graus de violação à ordem jurídica que são sancionados com intensidades distintas. A mera irregularidade administrativa comporta sanção administrativa mas não sanção de improbidade. A interpretação da legislação de improbidade deve ser feita à luz dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, tanto na tipificação das condutas quanto na aplicação das sanções.

Por esta razão, não basta, em princípio, apenas a culpa leve por parte do agente ou do terceiro, exigindo-se a culpa grave para configuração da improbidade administrativa.

Em sentido semelhante, Sérgio de Andréa Ferreira afirma que a culpa referida no art. 10 da Lei 8.429/1992 é a denominada culpa consciente , não sendo suficiente a denomina culpa inconsciente para configuração da improbidade administrativa. Enquanto a culpa inconsciente é aquela em que negligência, imprudência e imperícia, a culpa consciente é aquela em que o agente prevê o resultado, mas achou que o mesmo não iria acontecer ."(destaquei).

No caso, extrai-se dos autos que Sandra Sonda Vieira, servidora municipal, foi removida em 2007 para trabalhar na Secretaria de Habitação do município, e em 2008, foi designada, pelo então Secretário Municipal de Habitação, requerido Jorge Hamilton, para acompanhar e fiscalizar as atividades da requerida Quetal Consultoria e Serviços Ltda-ME, empresa terceirizada contratada pela Prefeitura Municipal de Dourados para execução do Projeto Social do PAC - Programa de Aceleracao do Crescimento.

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Os fatos imputados aos requeridos restaram afastados em juízo pela prova testemunhal.

Aliás, em juízo foram colhidos apenas o depoimento de 2 (duas) testemunhas, as quais afirmaram que em todos os contratos firmados com a Prefeitura Municipal de Dourados por empresas terceirizadas para execução e/ou fiscalização de serviços sociais, era designado um servidor municipal para acompanhar os trabalhos; que na Secretaria de Obras os horários sempre foram flexíveis; que o controle de presença do servidor que acompanhava os projetos era feito pro forma.

A testemunha Zelinda Ines Silva Lima Fernandes, afirmou (f. 1. 170), que:

"(...)

Está no setor de Habitação desde 2003. Tem conhecimento que a Quetal empresa terceirizada fazia o trabalho de execução de projeto social junto as famílias beneficiadas por programas habitacionais. A Quetal participou de vários projetos . A empresa terceirizada é contratada mediante licitação e o Município designa servidor que acompanha a execução desse trabalho pela terceirizada. Esse acompanhamento significa que o profissional acompanha as pesquisas sócio econômica de cada família para ver se está inserida ou não dentro de cada programa.

(...)

Sempre houve esse acompanhamento, com servidores do Município e a empresa terceirizada nos projetos sociais. Hoje, no Projeto minha casa minha vida, o servidor Municipal é designado como Coordenador e a empresa é contratada igual."(...).

Por sua vez, a testemunha Ana Maria Gonçalves dos Santos (f. 1.173), apenas esclareceu que conheceu a requerida Sandra no ano de 2008, que na época ela morava em Dourados e nos finais de semana se deslocava para Campo Grande, onde residia o marido da requerida.

Assim, conforme bem elucidado nos depoimentos destacados na sentença (f. 1.320-22), os fatos apurados no inquérito civil não foram confirmados em juízo.

O inquérito civil, procedimento administrativo instaurado pelo parquet visando a apuração de fatos lesivos ao patrimônio público, é admitido para instruir a ação civil pública por atos de improbidade administrativa, ex vi do disposto no art. 129, III, CF/88, e possui valor probante relativo, de modo que não pode, por si só, comprovar atos de improbidade que causaram prejuízo ao erário, especialmente no caso dos autos em que os depoimentos colhidos na fase de investigação não foi confirmado em juízo.

Portanto, os documentos inseridos no bojo do inquérito civil – e não ratificados em juízo – não são suficientes para comprovar a culpa consciente dos apelados nos atos de improbidade.

Com efeito, os elementos de apuração não podem isoladamente justificar a condenação dos requeridos nas sanções estabelecidas por atos de improbidade, por não pautar uma decisão condenatória fundada nos princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa.

A prova inquisitorial de nada serve senão para deflagrar a ação, e a

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procedência desta depende da submissão daquela prova ao contraditório e à sua ratificação, o que não se deu no caso presente.

Nesse sentido:

REEXAME NECESSÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. BEM PÚBLICO. FINS PARTICULARES. INQUÉRITO CIVIL. DEPOIMENTO TESTEMUNHAL. ALTERAÇÃO EM JUÍZO. AUSÊNCIA DE PROVA. 1. A Lei nº 8.429/92 divide os atos de improbidade administrativa entre aqueles que importam em enriquecimento ilícito em razão do recebimento de vantagem patrimonial indevida (art. 9º), os que causam prejuízo ao erário por ação ou omissão (art. 10), o que implicam em concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art. 10-A) e aqueles que atentam contra os princípios da administração pública, violando os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11); 2. O depoimento prestado em sede de inquérito civil preparatório à Ação Civil Pública e utilizado como prova exclusiva do ato ímprobo deve ser confirmado em juízo, pois o inquérito civil possui natureza inquisitiva e os depoimentos nele produzidos se restringem a dar substrato à propositura da ação ; 3. Inexistindo prova capaz de demonstrar que o requerido tenha utilizado bem público para fins particulares, com prejuízo ao erário, resta afastada a prática de improbidade administrativa por violação ao art. 11 da Lei nº 8.429/92.

(TJMG; RN 0005000-93.2015.8.13.0720; Visconde do Rio Branco; Quarta Câmara Cível; Rel. Des. Renato Dresch; Julg. 06/06/2019; DJEMG 11/06/2019).

Diante de tais considerações, na ausência de prova robusta, ou ainda que minimamente submetida ao contraditório e ampla defesa, e de elementos de convicção aptos a demonstrar a conduta ímproba dos requeridos, é de se manter a sentença de improcedência da ação.

Pelo exposto, com o parecer, nego provimento ao recurso.

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D E C I S Ã O

Como consta na ata, a decisão foi a seguinte:

POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO, COM O PARECER, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Presidência do Exmo. Sr. Des. Marcelo Câmara Rasslan

Relator, o Exmo. Sr. Des. Marcelo Câmara Rasslan.

Tomaram parte no julgamento os Exmos. Srs. Des. Marcelo Câmara Rasslan, Des. Divoncir Schreiner Maran e Juiz José Eduardo Neder Meneghelli.

Campo Grande, 9 de julho de 2019.

in

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